La Ley de inviolabilidad de la propiedad privada y su impacto sobre las empresas recuperadas. Un retroceso en clave constitucional y social. Análisis crítico del Mensaje N° 22/2026 del Poder Ejecutivo Nacional

1. Introducción: el proyecto y su contexto

El 26 de marzo de 2026, el Poder Ejecutivo Nacional remitió al Honorable Congreso de la Nación el Mensaje N° 22/2026 (identificado bajo el número INLEG-2026-30831095-APN-PTE), denominado “Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada”. La iniciativa ingresó al Honorable Senado de la Nación el día 27 del mismo mes, bajo el expediente PE Nro. 13/26, y fue firmada por el presidente Javier Milei junto con los ministros de Desregulación y Transformación del Estado (Sturzenegger), de Economía (Caputo), de Justicia (Mahiques), de Seguridad Nacional (Monteoliva) y de Defensa (Presti), lo que revela el carácter transversal y políticamente estratégico de la propuesta.

El proyecto se estructura en siete capítulos y propone modificaciones a un conjunto heterogéneo de cuerpos normativos: la Ley N° 21.499 sobre expropiaciones (Capítulo I), el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación y el Código Civil y Comercial de la Nación en materia de desalojos (Capítulo II), la Ley N° 27.453 de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana (Capítulo III), la Ley N° 26.737 sobre protección del dominio nacional sobre tierras rurales (Capítulo IV), la Ley N° 26.815 de Manejo del Fuego (Capítulo V) y la Ley N° 17.801 sobre el Registro de la Propiedad Inmueble (Capítulo VI).

El mensaje presidencial que acompaña la iniciativa define su propósito con precisión ideológica: “eliminar restricciones ilegítimas que limitan el contenido esencial del derecho de propiedad, fortalecer su protección y profundizar en el camino de promover la seguridad jurídica”. Para sustentar este diagnóstico, el Ejecutivo invoca el artículo 17 de la Constitución Nacional, cita el Índice de Libertad Económica elaborado por la Heritage Foundation (que ubica a la Argentina con 41 puntos sobre 100, por debajo del promedio mundial de 52 puntos) y recurre a la doctrina constitucional de Gregorio Badeni, quien sostuvo que “la libertad de propiedad (…) constituye uno de los atributos más importantes del hombre, que le permite satisfacer una amplísima gama de necesidades, tanto de índole material como espiritual” (Badeni, 2011).

Esta visión no es técnicamente inocente: responde a un programa de reformas estructurales más amplio, que el gobierno de Javier Milei ha caracterizado como de desregulación y ajuste fiscal, cuyo vector central es la defensa del capital privado y la reducción de toda intervención estatal que pudiera limitarlo. En ese marco ideológico, la propiedad privada es concebida como un derecho absoluto (o tendencialmente absoluto), desvinculado de consideraciones sociales. El Ejecutivo lo afirma con nitidez en el mensaje: la reforma busca instaurar una propiedad como “derecho individual reforzado e inviolable”, en contraste con la doctrina de la función social de la propiedad, que ha estructurado buena parte del derecho administrativo y social argentino durante el siglo XX.

El proyecto se inscribe en una serie de reformas que el gobierno ha impulsado desde su asunción en diciembre de 2023: el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 70/2023, que intentó desregular amplios sectores de la economía (muchos de cuyos artículos fueron suspendidos o anulados judicialmente), y la denominada “Ley Bases” (Ley N° 27.742, sancionada en 2024), que incluyó delegación de facultades legislativas al Ejecutivo. La “Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada” representa un eslabón adicional de esa cadena, con un alcance normativo de gran envergadura que afecta directamente a las formas más vulnerables de organización del trabajo.

2. Objetivo del análisis

El presente trabajo no pretende un análisis exhaustivo de todos los capítulos del proyecto. Su objetivo es más preciso y situado: examinar el impacto que las modificaciones propuestas al régimen expropiatorio (Capítulo I del proyecto) producirían sobre el sector de las empresas recuperadas por sus trabajadores/trabajadoras y cooperativas de trabajo.

Las empresas recuperadas constituyen una forma singular de organización económica y social, surgida con particular fuerza durante la crisis de 2001-2002 como respuesta obrera al abandono empresarial y al vaciamiento fraudulento de unidades productivas. Representan hoy, según datos del Observatorio Social sobre Empresas Recuperadas y Autogestionadas (OSERA) de la Universidad de Buenos Aires, más de 400 unidades productivas en todo el país, que requieren del trabajo autogestionado de más de 15.000 personas (Ruggeri, 2014). Su forma jurídica predominante es la cooperativa de trabajo, organizada conforme a la Ley N° 20.337.

Para estas organizaciones, la expropiación ha sido el instrumento jurídico cardinal mediante el cual las y los trabajadores han podido consolidar su derecho sobre la unidad productiva que sostenían con su trabajo. Junto con los mecanismos concursales previstos en los artículos 189 y 190 de la Ley de Concursos y Quiebras (LCQ), reformados por la Ley N° 26.684 en 2011, la expropiación constituye uno de los dos pilares del andamiaje legal que hace posible la existencia de empresas recuperadas en Argentina.

El análisis que sigue se apoya en el dictamen jurídico elaborado en el marco del seguimiento legislativo del proyecto, y se complementa con doctrina, jurisprudencia, normativa vigente y datos empíricos sobre el sector.

3. El paradigma constitucional: trabajo y función social de la propiedad

Para comprender el impacto del proyecto es indispensable situar el debate en su dimensión constitucional. La propuesta del Ejecutivo opera un desplazamiento de paradigma: pretende reemplazar la concepción de la propiedad como derecho con función social por una concepción de la propiedad como derecho individual reforzado e inviolable. Este desplazamiento no es sólo técnico: es profundamente político e ideológico.

La Constitución Nacional, en su artículo 17, establece que la propiedad es inviolable, pero inmediatamente habilita su privación mediante declaración de utilidad pública, calificación legislativa previa e indemnización justa. Lejos de consagrar un derecho absoluto, la Carta Magna reconoce desde su texto fundante la posibilidad de limitarlo en función del interés general. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente que todos los derechos reconocidos por la Constitución se gozan conforme a las leyes que los reglamenten y que el derecho de propiedad no reviste carácter absoluto (Fallos: 136:161, 1921; 172:21, 1934; 258:267, 1964).

El artículo 14 bis garantiza “la protección integral del trabajo, la defensa del trabajador y la justicia social”. Este mandato no es complementario ni subsidiario del derecho de propiedad: en la escala axiológica constitucional, la tutela del trabajo y la justicia social tienen igual —y en ocasiones mayor— peso específico. El artículo 75, inciso 19, impone además al Estado promover “el progreso económico con justicia social”; y el artículo 75, inciso 22, incorpora al bloque de constitucionalidad instrumentos internacionales que refuerzan la protección del trabajo: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otros.

La doctrina administrativista argentina ha desarrollado con rigor la noción de función social de la propiedad. Juan Carlos Cassagne ha señalado que “el dominio de los bienes no puede interpretarse desde una visión patrimonialista rígida del siglo XIX”, sino que debe armonizarse con su impacto social y económico (Cassagne, 2014). Agustín Gordillo, en su Tratado de Derecho Administrativo, insiste en que la utilidad pública no es un concepto cerrado sino “dinámico y adaptado a las necesidades sociales de cada época” (Gordillo, 2013). Miguel Marienhoff, por su parte, sostiene que la expropiación por causa de utilidad pública constituye “una de las manifestaciones más intensas de la potestad estatal”, precisamente al servicio del bien común (Marienhoff, 1998).

En el plano del derecho internacional, la Recomendación N° 193 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la promoción de las cooperativas (OIT, 2002) exhorta a los Estados a “establecer un entorno institucional y jurídico favorable al desarrollo de las cooperativas”, con especial atención a las cooperativas de trabajo formadas por trabajadores que buscan preservar sus empleos. Los Principios Cooperativos de la Alianza Cooperativa Internacional (ACI), adoptados en Manchester en 1995, subrayan el carácter autogestionario de las cooperativas y su arraigo en la democracia económica como principio organizador.

Cuando una unidad productiva es abandonada o vaciada fraudulentamente por sus propietarios, pierde parcialmente su función social. En ese escenario surge una tensión constitucional de primera magnitud: el derecho individual del titular registral colisiona con los derechos colectivos de los trabajadores (al trabajo, a la continuidad económica, a la preservación de su comunidad). La doctrina concluye que, en esos casos, el interés público comprometido excede ampliamente la esfera patrimonial individual del propietario (Dromi, 2006).

4. Los tres obstáculos que el proyecto impone a las empresas recuperadas

El Capítulo I del proyecto introduce modificaciones a la Ley N° 21.499 de Expropiaciones que, en su conjunto, configuran tres obstáculos fundamentales para la supervivencia y futura creación de cooperativas de trabajo mediante procesos de recuperación de empresas.

a. La restricción del concepto de “utilidad pública” (reforma del artículo 4°)

El artículo 1° del proyecto sustituye el artículo 4° de la Ley N° 21.499 para disponer que la declaración de utilidad pública será de “interpretación restrictiva” y deberá identificar “en forma específica y concreta el fin perseguido”. La expropiación, además, “deberá ser idónea, necesaria y proporcional para alcanzarlo, cuando no existan medios menos lesivos para ello”.

Esta modificación incorpora en el texto de la ley de expropiaciones los criterios de razonabilidad constitucional (necesidad, idoneidad, proporcionalidad) propios del control de constitucionalidad de los actos estatales, ahora como exigencia sustantiva para la declaración misma de utilidad pública. El efecto práctico es de enorme trascendencia: toda ley que declare de utilidad pública la expropiación de una empresa para su transferencia a la cooperativa de trabajadores quedará expuesta a planteos de inconstitucionalidad, con razonables probabilidades de éxito, si el antiguo propietario puede argumentar que existían “medios menos lesivos”.

Históricamente, las expropiaciones a favor de empresas recuperadas se han fundado en conceptos amplios como la “preservación de fuentes laborales”, la “continuidad productiva” o el “interés social”. Leyes como la N° 1529 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o la Ley N° 13.710 de la Provincia de Santa Fe —que estableció el régimen provincial de empresas recuperadas— utilizan precisamente esa clase de fundamentaciones. Con la nueva redacción propuesta, esas bases podrían ser impugnadas judicialmente como insuficientemente concretas.

La doctrina es clara al respecto: la utilidad pública es una noción constitucional que “comprende toda finalidad estatal orientada a proteger intereses sociales superiores” (Dromi, 2006). La preservación del empleo, la defensa de la actividad económica regional y la continuidad de unidades productivas estratégicas son supuestos perfectamente legítimos de utilidad pública amparados por la Constitución. Restringirlos por vía legislativa implica una contradicción interna del propio sistema normativo y una regresión en la protección de los derechos laborales.

b. El encarecimiento extremo de la indemnización (reforma del artículo 10°)

El artículo 2° del proyecto sustituye el artículo 10° de la Ley N° 21.499 para establecer que la indemnización comprenderá “el valor objetivo del bien, tomando el valor de mercado”, con actualización conforme al Índice de Precios al Consumidor publicado por el INDEC “más una tasa de interés razonable comercialmente que fije la sentencia, devengada desde la mora hasta el efectivo pago”. La indemnización comprenderá también el lucro cesante “cuando sea consecuencia directa e inmediata de la expropiación, se encuentre debidamente acreditado mediante prueba objetiva, concreta y suficiente”.

Este régimen indemnizatorio deviene económicamente impracticable cuando se trata de expropiar establecimientos industriales o comerciales en el contexto de una recuperación de empresa. Si en la actualidad muchas expropiaciones a favor de cooperativas se sancionan legislativamente pero no se ejecutan (precisamente por falta de recursos presupuestarios), la exigencia de indemnizar a valor de mercado más actualización por IPC más tasa comercial más lucro cesante tornará el mecanismo inasequible para los presupuestos estatales, tanto en el orden nacional como en los órdenes provinciales.

Cabe señalar que el régimen de la Ley N° 26.684 (que reformó los artículos 189 y 190 de la LCQ) prevé mecanismos de compensación de créditos laborales contra el precio de adquisición en el marco de la continuidad por cooperativa (artículo 203 bis LCQ). Sin embargo, ese mecanismo no elimina la necesidad de fondos públicos cuando la vía elegida es la expropiación directa. La combinación de los nuevos requisitos indemnizatorios con la crisis fiscal estructural que atraviesa el Estado nacional configura un escenario en que las expropiaciones a favor de cooperativas serán, en los hechos, letra muerta.

c. La eliminación de la ocupación temporánea como instrumento de transición (reforma del artículo 60°)

El artículo 9° del proyecto sustituye el artículo 60° de la Ley N° 21.499 para disponer que ninguna ocupación temporánea anormal tendrá mayor duración que el lapso estrictamente necesario, el que no podrá extenderse por más de SESENTA (60) días. Excepcionalmente, ante circunstancias graves de necesidad pública como emergencias sanitarias, conflictos armados o desastres naturales, la autoridad competente podrá disponer por única vez una prórroga de hasta TREINTA (30) días. En ningún caso podrá reiterarse con fundamento en la misma causa.

Esta modificación destruye la principal herramienta de transición que las y los trabajadores han utilizado para sostener la producción mientras se resuelve la situación jurídica definitiva de la empresa. La historia de las empresas recuperadas en Argentina es elocuente al respecto: según los estudios del OSERA, los procesos de recuperación demoran en promedio entre uno y tres años desde el abandono de la empresa hasta la obtención de una solución jurídica definitiva (sea por expropiación, por traspaso en el marco concursal, o por acuerdo con los acreedores (Ruggeri, 2014). Durante todo ese período, las y los trabajadores necesitan una herramienta que les permita mantenerse en el establecimiento y continuar produciendo legalmente.

Con un límite de 60 días, prorrogables por única vez por 30 más, y sin excepción alguna para las crisis socioeconómicas, el nuevo régimen hace imposible el sostenimiento de las cooperativas en formación durante el tiempo necesario para tramitar su consolidación jurídica. Los procesos judiciales o legislativos que conducen a la expropiación definitiva demoran habitualmente más de un año. La restricción propuesta equivale, en la práctica, a eliminar este mecanismo para las recuperaciones de empresas.

Resulta significativo que las únicas excepciones que el proyecto contempla sean las emergencias sanitarias, los conflictos armados y los desastres naturales. No se incluye entre ellas la crisis social y económica, el vaciamiento fraudulento de empresas ni la preservación del empleo. Esta omisión no es casual: responde a la lógica del proyecto de no reconocer la dimensión social del derecho como causa legítima de intervención estatal sobre la propiedad privada.

5. Retroceso histórico y violación al principio de progresividad

Las modificaciones analizadas no son técnicas ni neutrales. Implican un retroceso histórico en el conjunto de derechos sociales que las y los trabajadores autogestionados/as han construido desde la crisis de 2001-2002.

Desde aquella crisis, el Estado argentino (en sus distintos niveles) ha utilizado la expropiación como herramienta de salvataje del trabajo autogestionado. Experiencias emblemáticas como las de Zanón/FaSinPat, en Neuquén; Brukman y Chilavert, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; y el Hotel Bauen han sido posibles gracias a leyes de expropiación que declararon de utilidad pública la continuidad productiva gestionada por las y los trabajadores (Magnani, 2003; Rebón, 2007). En la Provincia de Santa Fe, la Ley N° 13.710 estableció un régimen específico para las empresas recuperadas que ha permitido consolidar decenas de cooperativas. La Ley Nacional N° 26.684, sancionada en 2011, reforzó el régimen de continuidad por cooperativa en el marco de la LCQ, reconociendo el derecho de las y los trabajadores a presentarse como continuadores/as de la empresa en quiebra. Este conjunto de conquistas normativas integra el acervo del derecho social argentino (Fajn, 2003).

El principio de progresividad -consagrado en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), incorporado al bloque de constitucionalidad por el artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional- impone a los Estados la obligación de avanzar gradualmente hacia la plena efectividad de los derechos sociales y, correlativamente, prohíbe adoptar medidas regresivas que menoscaben el nivel de protección ya alcanzado. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU ha precisado que “cualquier medida deliberadamente regresiva en ese aspecto requerirá la consideración más cuidadosa y deberá ser justificada plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del pleno uso de los recursos máximos disponibles” (ONU, Observación General N° 3, 1990).

La restricción del régimen expropiatorio en las condiciones que propone el proyecto no supera ese estándar de justificación. No hay evidencia que acredite que las expropiaciones a favor de cooperativas de trabajo hayan implicado un uso irrazonable de los recursos estatales ni que hayan vulnerado derechos de terceros/as de manera desproporcionada. Por el contrario, la evidencia empírica disponible muestra que las empresas recuperadas generan empleos de calidad, contribuyen al desarrollo económico local y fortalecen el tejido social en los territorios donde se asientan (Ruggeri, 2014).

6. Conclusión

El proyecto de Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada no es, como pretende presentarse, una reforma técnica orientada a clarificar y modernizar el régimen de la propiedad. Es, en sustancia, un cambio de paradigma jurídico que subordina la función social de la propiedad —y con ella el derecho al trabajo autogestionado— a una concepción absoluta y excluyente del dominio privado.

Para las empresas recuperadas y cooperativas de trabajo, el proyecto implica tres consecuencias graves e inmediatas: la exposición de las leyes de expropiación a impugnaciones constitucionales fundadas en la nueva exigencia de interpretación restrictiva; el encarecimiento extremo de las indemnizaciones, que tornará económicamente impracticable el mecanismo expropiatorio; y la eliminación, en los hechos, de la ocupación temporánea como herramienta de transición, al fijar plazos irrazonablemente cortos sin contemplar las crisis socioeconómicas como supuesto de excepción.

Estas consecuencias no afectan a actores económicos poderosos. Afectan a colectivos de trabajadoras y trabajadores que han demostrado, a lo largo de más de dos décadas, su capacidad para sostener unidades productivas en condiciones de abandono y vaciamiento fraudulento. Restringirles las herramientas jurídicas que han utilizado para ese propósito no fortalece la seguridad jurídica: debilita los derechos de las y los más débiles en beneficio de quienes ya concentran el poder del capital.

El proyecto, de ser aprobado sin modificaciones, constituiría una violación al principio de progresividad en materia de derechos económicos, sociales y culturales, consagrado en el artículo 2.1 del PIDESC. Desmantelar dos décadas de construcción normativa en materia de autogestión obrera no puede justificarse con el argumento de la seguridad jurídica de las y los propietarios, cuando es precisamente la inseguridad económica de las y los trabajadores la que origina los procesos de recuperación de empresas.

El movimiento cooperativo, sus organizaciones representativas —el INAES, las federaciones y confederaciones del sector—, las universidades comprometidas con la economía social y los organismos académicos especializados tienen el deber de intervenir en el debate legislativo con argumentos jurídicos sólidos. Las cooperativas de trabajo y las empresas recuperadas no son una anomalía del sistema: son una respuesta creativa, democrática y constitucional a los fracasos del capital privado. El derecho debe acompañarlas, no obstruirlas.

En ese espíritu, se recomienda a legisladoras y legisladores rechazar las modificaciones restrictivas en materia de expropiación contenidas en el Capítulo I del proyecto, o en su defecto, incorporar cláusulas de excepción que protejan explícitamente los procesos de ocupación temporal y declaración de utilidad pública cuando el fin primordial sea la continuidad productiva, la protección del tejido social y la preservación de los puestos de trabajo a través de cooperativas de trabajadoras y trabajadores.

Bibliografía

Doctrina

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Fajn, Gabriel (coord.) (2003). Fábricas y empresas recuperadas. Protesta social, autogestión y rupturas en la subjetividad. Centro Cultural de la Cooperación, Buenos Aires.

Gordillo, Agustín (2013). Tratado de Derecho Administrativo. 10ª ed. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires.

Magnani, Esteban (2003). El cambio silencioso. Empresas y fábricas recuperadas por los trabajadores en la Argentina. Prometeo, Buenos Aires.

Marienhoff, Miguel S. (1998). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo IV. Abeledo Perrot, Buenos Aires.

Rebón, Julián (2007). La empresa de la autonomía. Trabajadores recuperando la producción. Colectivo / PICASO, Buenos Aires.

Ruggeri, Andrés (coord.) (2014). Las empresas recuperadas en Argentina. Informe del Tercer Relevamiento. Facultad de Filosofía y Letras, UBA, Buenos Aires.

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Normativa

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Jurisprudencia

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Documentos institucionales

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Poder Ejecutivo Nacional. Proyecto de Ley INLEG-2026-30831095-APN-PTE. “Ley de Inviolabilidad de la Propiedad Privada”. Buenos Aires, 26 de marzo de 2026.

ACI — Alianza Cooperativa Internacional. Declaración de Identidad Cooperativa. Manchester, 1995.

OSERA — Observatorio Social sobre Empresas Recuperadas y Autogestionadas (2014). Tercer Relevamiento de Empresas Recuperadas. UBA, Buenos Aires.